有两套系统。 一套是州、县、乡、里制，由朝廷任命官吏进行治理。 一套是羁縻制，即对游牧部落进行羁縻统治。 随着对农业的开发，在天山以南地区，游牧部落越来越少，州县设立得越来越多。 这似乎有点反直觉，但事实正是如此。 汉化程度较深的西夏，直至南宋初年才开始搞科举。而远在新疆的高昌回鹘，却从其建国之初就一直是科举制。 但随着土地兼并的加剧，这里的科举制越来越流于形式。而且还有沿袭自唐代的举荐和功勋传统，再配合着土地兼并，导致世袭贵族和军功贵族窃取地方权力。 至于脱离群众的摩尼教，甚至很早就自动儒化。 为了加强高昌国王的集权统治，作为国教的摩尼教，主动吸纳大量儒家思想，推崇社会秩序和伦理...

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